Francisco Gonçalves e Souza*
1. Histórico Pré-conteúdo local
A engenharia é sempre dependente de uma grande e quase sempre complexa cadeia de fornecimento. No caso do Brasil, historicamente sempre fomos dependentes de produtos importados. Um exemplo bem atual são as importações desde produtos semiacabados até aços especiais, insumos para os mais diversos segmentos industriais, mesmo sendo o segundo maior produtor e o maior exportador de minério de ferro do mundo, marcante resquício da luta histórica contra os mais diversos interesses e a favor do estabelecimento da indústria nacional.
Um dos principais marcos da indústria nacional foi a construção de uma fundição de ferro, em Sorocaba, no início do século XIX, às margens do Rio Ipanema (que deu nome à fábrica) usando minério da montanha Araçoiaba, criada por uma Carta-Régia de 4 de dezembro de 1810(1). Já se discutia naquela época, a disponibilidade de minério de ferro frente à dependência de produtos importados. Surgiam à época as primeiras ferrovias, sendo todo o material, tanto fixo como rodante, de procedência inglesa(2). Essa história se repetiu, em maior ou menor escala, na construção de estradas de rodagem, na indústria naval, em portos, obras hidráulicas, dentre outras, tendo a indústria nacional crescido significativamente apenas após a Segunda Guerra.
Na indústria de petróleo não foi diferente. Os investimentos movimentam os mais diversos ramos industriais, como a construção civil, montagem eletromecânica e indústria naval. Desde o primeiro poço comercial que marcou o início da indústria do petróleo no Brasil (1936, Lobato-BA) até o início da década de 1970 praticamente todos os insumos necessários à construção de unidades industriais de petróleo eram importados.
A criação da Frota Nacional de Petroleiros (Fronape) em 1949 merece destaque. O primeiro navio, adquirido em dezembro daquele ano, foi o tanque Venus, que pertencera à empresa de navegação sueca Johnson Line. Em 1973 foram encomendados os dois primeiros navios para compor a frota, tendo sido assinados contratos com estaleiros japoneses para a construção de navios VLCC (Very Large Crude Carrier), com capacidade superior a 250 mil toneladas de porte bruto (TPB). Somente entre 1978 e 1980 quatro navios VLCCs construídos no Brasil e à Fronape(3) (hoje Transpetro). Não foram encontrados registros do teor de conteúdo local.
Em função do milagre econômico (entre 1960/70), a Petrobras decidiu investir US$ 400 milhões para garantir o suprimento de derivados no Brasil, por meio de quatro grandes obras: a construção da Refinaria do Planalto Paulista (Replan), em Paulínia (SP); a ampliação e modernização da Refinaria Presidente Bernardes-Cubatão (RPBC), em Cubatão (SP); a instalação de unidades de lubrificantes na Refinaria de Duque de Caxias (Reduc), no Rio de Janeiro; e a construção do oleoduto São Sebastião-Paulínia (Osplan), interligando o Terminal Marítimo Almirante Barroso (Tebar), em São Sebastião (SP), que também seria ampliado, à Replan. Oitenta milhões de dólares foram destinados à importação de materiais e equipamentos para as citadas obras, tendo a Petrobras firmado em 16 de julho de 1969, em Londres, um contrato de financiamento com o Hambros Bank e outro de compra de materiais com a Brefcon Limited(4). Detalhe: o cronograma das obras não poderia exceder o prazo de mil dias(5), e foi cumprido.
A segunda metade da década de 1990 trouxe redução do nível de investimentos e a mudança na modalidade de contratação. Até 1995, a Petrobras atuava como integradora, ou seja, desenvolvia os projetos básicos e contratava os executivos, comprava os suprimentos, contratava as obras civis e de montagem eletromecânica, fazia o comissionamento e entregava as obras aos usuários. A partir de então, as grandes obras passaram a ser contratadas na modalidade conhecida como EPC, em que um consórcio ou uma SPE desenvolve o projeto executivo (Engineering), fornece os suprimentos (Procurement) e Constrói as unidades (Construction). Os ditos "epecistas" deram preferência à construção de sondas e plataformas no exterior. Falhas de projeto aliados à falta de padronização levaram ao afundamento da plataforma P-36 (março de 2001), construída na Itália e no Canadá, então a maior plataforma do mundo. A redução de investimentos e verbas para manutenção levou ainda a grandes acidentes, como o vazamento de petróleo na Baía da Guanabara-RJ (janeiro de 2000) e no Rio Iguaçu-PR (julho de 2000).
2. Conteúdo local no âmbito internacional
No cenário internacional a Noruega é um dos principais destaques por ter criado uma legislação exigindo que as empresas nacionais ou transnacionais que explotam seus recursos naturais contribuam também para o seu desenvolvimento econômico por meio de requisitos de conteúdo local. A exploração de petróleo e gás offshore na Noruega começou em meados da década de 1960 e a partir dos anos 1970 implementaram políticas para proteger os interesses da população e da economia. A sua estratégia tem sido tomada como um exemplo de boas práticas por outros países. De início o governo firmou contratos com licitantes noruegueses que demonstraram ser competitivos em termos de preço, qualidade, prazo e efetividade. A lógica subjacente era fortalecer a indústria local e isso foi conseguido pela cooperação com companhias petrolíferas internacionais(6).
A Noruega tem compartilhado sua expertise nesta área através da iniciativa para Desenvolvimento do Petróleo Norueguês (NORAD), visando ajudar os países em desenvolvimento a explorar petróleo e gás como um recurso vital para o progresso econômico e social6. O Brasil figura entre os países que são objeto do NORAD e a Statoil, estatal norueguesa do petróleo tem participado ativamente da aquisição de campos de petróleo no Pré-sal brasileiro como por exemplo, 40% de Carcará em parceria com Petrogal e Exxon. Isto acontece justo em um momento de expressivas quedas na produção de petróleo na Noruega, sem reposição da produção dos campos maduros.
Na outra ponta temos a Nigéria, que descobriu grandes campos de petróleo na mesma época que a Noruega e ao invés de investir em políticas de conteúdo local decidiu "entregar" seu petróleo às grandes petrolíferas e hoje ainda um país subdesenvolvido, busca absorver algum aprendizado das lições trazidas pela Noruega.
Estudos desenvolvidos pela Norway Petroleum em parceria com o Columbia Center on Sustainable Investment (CCSI) apontam que países ricos em recursos estão cada vez mais inserindo requisitos de conteúdo local em sua legislação, regulamentos, contratos e práticas de licitação7. O estudo conclui que o aumento da adoção de Local Contents Requirements (LCRs) por países do Oriente Médio e África do Norte (Middle East and North Africa - MENA) oferece oportunidades práticas para as autoridades maximizarem os benefícios e valores para seus países, obtidos a partir das atividades de extração de recursos.
O The Oxford Institute for Energy Study chegou à mesma constatação, de que países ricos em recursos no MENA, especialmente países do Golfo como Kuwait, Irã, Iraque, Bahrain, Omã, Qatar, Arábia Saudita, e os Emirados Árabes Unidos (EAU) estão cada vez mais inserindo LCRs em sua legislação, regulamentos, diretrizes, contratos da indústria e práticas de licitação8.
Em jan/2016 o Banco Mundial realizou na Cidade do México a Conference on Reconciling Trade and Local Content Development com o objetivo de gerar um entendimento comum dos desafios e benefícios associados ao desenvolvimento de vínculos produtivos entre investidores e a economia local e as condições que levam a resultados bem-sucedidos.
2. Conteúdo Local no Brasil - Retrospectiva e Situação Atual
Em 1997 foi promulgada a Lei n º 9.478/1997 que criou a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) e o Conselho Nacional de Políticas Energéticas (CNPE), órgãos de caráter regulador, em particular da Política de Conteúdo Local. Em 1999 aconteceu a Primeira Rodada de Licitações para concessão de blocos exploratórios. A ANP estabeleceu requisitos mínimos de Conteúdo Local (CL) em seus contratos de concessão com as operadoras vencedoras, para investimentos realizados nas fases de exploração e desenvolvimento da produção.
Em 19 de dezembro de 2003, por meio do Decreto 4.925 foi instituído o PROMINP - Programa de Mobilização da Indústria Nacional de Petróleo e Gás Natural, desdobramento da política de Conteúdo Local, visando ampliar a participação da indústria nacional no fornecimento de bens e serviços, e colocá-la em um patamar de competitividade de classe mundial, de forma a traduzir os massivos programas de investimentos do setor em geração de emprego e renda para o país.
Em 2004 foi criada a Cartilha de Conteúdo Local do PROMINP, com metodologia de cálculo do Conteúdo Local de bens, sistemas, subsistemas e serviços relacionados ao setor. Buscava identificar a origem de fabricação dos componentes que compunham cada equipamento, ponderava o valor dos insumos importados em comparação ao valor do bem e os consolidava no Índice de Conteúdo Local.
Em 2005 aconteceu a Sétima Rodada de Licitação de blocos exploratórios da ANP, quando a Cartilha tornou-se metodologia oficial para a aferição do Conteúdo Local como anexo do Contrato de Concessão.
Em 31 de novembro de 2007 a Cartilha de Conteúdo Local foi incorporada à Resolução ANP n° 36 e passou a ser usada pelas certificadoras credenciadas pela ANP para emitir os certificados de Conteúdo Local. Foi então regulamentado o Sistema de Certificação de Conteúdo Local, que estabeleceu, entre outros procedimentos, a metodologia para a certificação e as regras para o credenciamento de entidades certificadoras junto à ANP.
Em 24 de junho de 2013 foi publicada a Resolução CNPE nº5/2013 contemplando a 1ª. Rodada de Leilão, já no modelo de partilha para o Pré-Sal. Estabelecia 37% de CL para as atividades de exploração e 15% para os Testes de Longa Duração (TLD). No desenvolvimento da produção, 55% de CL para o óleo produzido até 2021 e 59% de CL para o óleo produzido a partir de 2022.
Em 11/4/2017 - Resolução CNPE nº7/2017 contemplando a 2ª. e 3ª. Rodadas de Leilão no modelo de modelo partilha e 14ª. Rodada de leilão no modelo concessão.
A 2a. Rodada no modelo partilha previa:
a) Para áreas adjacentes a Carcará e Sapinhoá
(BS Santos) 35% de CL para as atividades de exploração e 30% no desenvolvimento da produção.
b) Para áreas adjacentes a Gato do Mato (BS Santos) 38% de CL para as atividades de exploração e 65% no desenvolvimento da produção.
c) Para áreas adjacentes a Tartaruga Verde
(BS Campos) 55% de CL para as atividades de exploração e 65% no desenvolvimento da produção.
A 3a. Rodada no modelo partilha previa para o Pré-sal em geral 18% de CL para as atividades de exploração e no desenvolvimento da produção dividido em 25% na construção do poço, 40% na coleta e escoamento, e 25% na instalação da Unidade Estacionária de Produção (UEP).
A 14a. Rodada no modelo concessão previa:
a) Para campos em terra 50% de CL para as atividades de exploração e 50% no desenvolvimento da produção.
a) Para campos no mar 18% de CL para as atividades de exploração e no desenvolvimento da produção dividido em 25% na construção do poço, 40% na coleta e escoamento, e 25% na instalação da Unidade Estacionária de Produção (UEP).
Em resumo, entre 2013 e 2017 para as atividades de exploração, o CL saiu de 37% (1a. Rodada) para 18% (3a. rodada pré-sal e 14a. Rodada - campos marinhos), uma redução de 52%. Nas atividades de desenvolvimento da produção, o CL saiu de 55-59% (1a. Rodada) para 25-40% (3a. rodada pré-sal e 14a. Rodada - campos marinhos), com redução média de 43%.
Além da flexibilização do CL por força das resoluções da ANP, desde 2012 tem sido adotada a prática de realizar no exterior contratos firmados para serem realizados no Brasil, sob o pretexto de recuperar atrasos decorrentes de alterações de projeto e improdutividade da mão-de-obra local. Foi o caso das plataformas P-75, P-76 e P-77, que deveriam ser "convertidas" integralmente no Estaleiro Inhaúma, no Rio de Janeiro. A P-76 foi parcialmente convertida no estaleiro Cosco (Dailian-China) e as P-75 e P-77 foram totalmente convertidas no mesmo estaleiro. Esta operação foi objeto de denúncia pelo site petronotícias9.
Os serviços de Top-side & Integração (TS&I) dos módulos das P-75 e P-77 que deveriam ser realizados em Rio Grande (RS) também foram objeto de negociação para serem realizados no estaleiro Cosco, sendo que alguns poucos módulos estão sendo construídos no Brasil (Rio Grande -RS).
O projeto de Plataformas Replicantes deveria construir oito plataformas (P-66 a P-73). Os cascos deveriam ser construídos no Estaleiro de Rio Grande (ERG - Ecovix). Destes, a P-66 ficou pronta e está em operação; as P-67 e P-69 estão em andamento no Brasil; as P-71, P-72 e P-73 foram suspensas e as P-68 e P-70, estão sendo construídas no estaleiro Cosco.
Com relação aos serviços de TS&I das Replicantes, todos deveriam ser realizados em estaleiros brasileiros, porém, em função dos desdobramentos da operação lava-jato e negociação entre as partes, os TS&I das P-71, P-72 e P-73 foram suspensos, a P-67 será integrada no estaleiro CODEC (China) e a P-70 no estaleiro Cosco, também na China.
Com relação à fabricação dos módulos, havia a previsão de fornecimento de cinco pacotes para cada plataforma, com previsão inicial da construção de todos no Brasil. Também em decorrência da operação lava-jato e negociação entre as partes, os pacotes III das P-67, P-69 e P-70 estão sendo fabricados no estaleiro Cosco-Bomesc (Tailândia). O pacote III da P-68 está sendo fabricado no estaleiro Cosco (China). Todos os pacotes das P-71, P-72 e P-73 foram suspensos. Os pacotes III das P-72 e P-73 estavam sendo fabricados no estaleiro Cosco-Bomesc (Tailândia). As P-71 e P-72, cujos projetos foram suspensos estão sendo vendidos como sucata10.
As alterações de projeto e pleitos financeiros decorrentes têm implicado em seguidos atrasos na implantação dos projetos. Há "ciclo de improdutividade" em curso. Via de regra os investimentos de E&P são firmados com base em contratos e General Technical Descriptions (GTD) carregadas de inconsistências, que geram inúmeras alterações de projeto que geram seguidas extensões de prazo e que implicam em aditamentos financeiros. Para evitar o comprometimento do prazo do 1o. óleo contratado pela PETROBRÁS junto à ANP, a solução salvadora é levar a obra para a China outro país onde a mão-de-obra seja mais "produtiva" e onde os sindicatos não sejam tão atuantes ou não haja custos tão elevados com SMS.
Além da transferência de contratos para o exterior, a exemplo do que ocorria com na década de 1990, mesmo para as unidades construídas no Brasil, grande parte da tubulação e estrutura metálica é importada. A grande novidade se dá por conta das obras licitadas para serem construídas no Brasil. Em 2017 a Petrobrás realizou a licitação para construção da UPGN do COMPERJ e convidou apenas empresas estrangeiras. Ou seja, além de reduzir o Conteúdo Local e importar insumos, postos de trabalho especializados, da gestão da obra ou mesmo diretos, serão ceifados aqui mesmo, "dentro de casa".
4. Impacto na Economia
Cada contrato de conversão ou de TS&I de uma plataforma representa investimentos da ordem de US$1,7 bilhões e no pico das obras pode gerar até 6.000 empregos diretos. A construção de um casco novo custa da ordem de US$2,5 bilhões e chega a gerar até 10.000 empregos diretos no pico das obras. Considerando-se as os contratos levados para o exterior descritos anteriormente, estimativas conservadoras apontam que migraram para outros países algo da ordem de 50.000 empregos diretos e pelo menos 200.000 empregos indiretos.
Como foi possível observar no item 3 acima, entre 2013 e 2017 o CL foi reduzido entre 43% e 52%. Se considerarmos os níveis atuais de investimento, da ordem de R$74 bilhões (ou US$24 bilhões) por ano previstos para o quadriênio 2018 a 2022 e a mesma relação de geração de emprego, algo da ordem de 150.000 postos de trabalho diretos e 600.000 indiretos (no pico das obras) deixarão de ser criados no quadriênio por conta da redução dos percentuais de Conteúdo Local. Os prejuízos para a indústria nacional são incalculáveis. Os investimentos em treinamento especializado voltado para a cadeia produtiva da indústria de óleo e gás promovidos pelo PROMINP na década de 2010 estão sendo literalmente jogados no lixo.
5. Conclusões e Recomendações
- A história mostra que o Brasil tem um corpo técnico altamente capacitado, capaz de encontrar petróleo e desenvolver tecnologia de produção de petróleo em lâminas d'água e profundidades a partir da terra que nenhum outro país conseguiu. Infelizmente na outra ponta, temos uma gestão limitada, que não consegue concluir as obras dentro dos prazos ou dentro dos custos previstos. É preciso mudar essa lógica. Não nos falta competência para firmarmos contratos bem elaborados, baseados em premissas bem definidas e com prazos realistas, definidos a partir de padrões internacionais. Os investimentos dos mil dias na década de 1970 são um demonstração da competência da Petrobrás atuando como integradora. Quando um profissional aceita fazer ou por limitações faz um projeto ou contrato inconsistente, na realidade está contribuindo para a perda de competitividade. O Conteúdo Local deve começar pela efetividade da gestão da engenharia nacional.
- Da experiência da Noruega e dos eventos promovidos pelo Banco Mundial é possível observar que o Brasil está na contramão dos países detentores de grandes reservas de petróleo. Entrega suas reservas a preços aviltados e flexibiliza ou enfraquece suas políticas de conteúdo local. Na prática opta pela primeira experiência da Nigéria. Os resultados são naturais são a exportação de riqueza e de empregos. É preciso discutir Conteúdo Local atrelado a um cronograma de processos produtivos, bem como à abertura de mercado de modo que a indústria nacional possa disputar espaço no mercado externo.
- Uma política de conteúdo local consistente é importante mas não vai resolver todos os problemas. É possível observar que há uma cadeia de problemas na engenharia brasileira e que o Conteúdo Local é uma importante engrenagem. Além da estrutura para suprimento, já atrelada ao Conteúdo Local, outras peças importantes que precisam ser ajustadas são os Estudos de Viabilidade Técnica, Econômica, Ambiental e Social (EVTEAS), o desenvolvimento dos projetos, os dispositivos de contratação, os mecanismos de planejamento e controle, a segurança nas nossas obras e a etapa de comissionamento. Precisamos banir das nossas empresas de engenharia a cultura de que os resultados devem estar atrelados a alterações de projeto e extensões de prazo e sim em engenharia de fato.
6. Referências
1. Telles, P. C. da S. História da Engenharia no Brasil. Séc. XVI a XIX - Clube de Engenharia. Rio de Janeiro, 1994. 2a. Edição, p. 166.
2. Telles, P. C. da S. História da Engenharia no Brasil. Séc. XVI a XIX - Clube de Engenharia. Rio de Janeiro, 1994. 2a. Edição, p. 270.
3. http://www.transpetro.com.br/pt_br/areas-de-negocios/transporte-maritimo/historia-da-fronape.html
4. Engenharia da Petrobrás: 1972-2005. Ontem, hoje e amanhã construindo uma história. PETROBRÁS, 2006. p. 67.
5. Engenharia da Petrobrás: 1972-2005. Ontem, hoje e amanhã construindo uma história. PETROBRÁS, 2006. pp. 71, 73.
6. Norway, a Local Content Succes Story. Disponível em https://www.oilandgasiq.com/strategy-management-and-information/articles/norway-a-local-content-success-story/
7. Local Content - Norway Petroleum and Columbia Center on Sustainable Investment, mar/2014. Disponível em http://ccsi.columbia.edu/files/2014/03/Local-Content-Norway-Petroleum-CCSI-May-2016.pdf
8. Local content and procurement requirements in oil and gas contracts: Regional trends in
the Middle East and North Africa. The Oxford Institute for Energy Study, nov/2017. Disponível em:
https://www.oxfordenergy.org/wpcms/wp-content/uploads/2017/11/Local-content-and-procurement-requirements-in-oil-and-gas-contracts-regional-trends-in-the-Middle-East-and-North-Africa-MEP-18.pdf
9. As 'estranhas' conversões de navios da Petrobrás no Estaleiro Inhaúma. Disponível em :http://www.apn.org.br/w3/index.php/nacional/8633-as-estranhas-conversoes-de-navios-da-Petrobrás-no-estaleiro-inahuma
10. Petrobrás vende como sucata duas plataformas prontas. Disponível em: http://www.aepet.org.br/w3/index.php/artigos/noticias-em-destaque/item/712-Petrobrás-vende-como-sucata-duas-plataformas-prontas
* Engenheiro civil pleno, MBA e delegado para a Grande São Paulo da Associação dos Engenheiros da Petrobras (Aepet)
