Jornal da USP*
O esforço da comunidade científica para blindar o Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT) começa a surtir efeitos práticos, um ano após a aprovação da Lei Complementar 177/21, que impede o governo federal de contingenciar esses recursos. O Conselho Diretor do FNDCT aprovou no fim de março o seu Plano Anual de Investimentos (PAI), que deverá orientar a destinação de R$ 9 bilhões para ciência, tecnologia e inovação no País até o fim de 2022 — um valor bem acima dos que foram alocados para o setor nos últimos anos, mas cuja partilha é criticada por lideranças científicas e acadêmicas.
A maior parte do dinheiro foi reservada para empresas, na forma de empréstimos ou subvenção econômica, e apenas uma parte menor deverá fluir para os laboratórios de universidades e institutos de pesquisa, que são os principais responsáveis pela produção científica nacional e os mais carentes de recursos no momento.
Somados todos os editais e projetos apoiados com recursos não reembolsáveis do fundo desde 2021 até agora, o valor dos investimentos chega a R$ 1,85 bilhão, segundo números apresentados pelo secretário de pesquisa e formação científica do Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovações (MCTI), Marcelo Morales, em um seminário sobre os 70 anos do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), em 27 de abril. Além disso, segundo ele, há mais de 80 chamadas públicas já aprovadas pelo Conselho Diretor do FNDCT para serem lançadas ainda neste ano.
“Eu vejo que esse dinheiro do FNDCT é o que vai impedir a morte da ciência brasileira”, disse ao Jornal da USP o presidente do CNPq, Evaldo Vilela. “É a salvação de muitas áreas de pesquisa no Brasil que, sem esse dinheiro, iriam se desagregar”, completou ele. O orçamento do CNPq — pedra fundamental de apoio à pesquisa científica no País — foi drasticamente reduzido nos últimos anos, ao mesmo tempo em que o FNDCT — que deveria servir como um colchão de segurança para amortecer a crise orçamentária —, passou a ter seus recursos sucessivamente contingenciados pelo governo federal. Em 2021, por exemplo, esse contingenciamento chegou a 90%. A fonte de fomento secou, e vários dos editais que tradicionalmente irrigavam a base do sistema nacional de ciência e tecnologia tiveram que ser adiados, suspensos ou reduzidos.
Agora, graças à nova lei — e se tudo correr dentro do previsto —, o CNPq espera injetar R$ 1,3 bilhão do FNDCT na ciência brasileira no biênio 2022-2023 (R$ 641 milhões neste ano, mais R$ 652 milhões no próximo), segundo uma lista de “novas iniciativas” aprovadas no âmbito do PAI. (A lista completa inclui 126 iniciativas, das quais 43 serão executadas pelo CNPq.)
“Não é o tanto que precisamos, mas é um alento muito grande”, avalia Vilela, que é agrônomo de formação e ex-reitor da Universidade Federal de Viçosa. O CNPq lançou cinco editais até agora, em 2022, e o plano é anunciar outras 39 chamadas e quatro encomendas até o fim do ano, usando recursos do FNDCT. A lista inclui uma chamada de R$ 300 milhões para o programa Institutos Nacionais de Ciência e Tecnologia (INCTs), outra chamada de R$ 80 milhões para o “fortalecimento e expansão” da Rede Brasileira de Coleções Biológicas, e uma encomenda de R$ 60 milhões para o Programa de Capacitação Institucional (PCI) do MCTI.
Falta saber se tudo vai correr, de fato, dentro do previsto. O fato dessas iniciativas estarem aprovadas no Plano Anual de Investimentos não significa que o dinheiro fica automaticamente disponível para elas; ainda é preciso cumprir uma série de trâmites burocráticos (e políticos), que podem atrasar a liberação dos recursos. O plano do ano passado, por exemplo, previa R$ 576 milhões para o financiamento de projetos institucionais do CNPq, mas apenas R$ 100 milhões foram liberados — de última hora, em 29 de dezembro — para salvar a Chamada Universal 2021, após um longo imbróglio entre o MCTI e o Ministério da Economia. Há uma esperança, porém, de que os recursos sejam liberados com maior presteza neste ano, por se tratar de um ano eleitoral.
Além dessas novas iniciativas previstas, o CNPq está aproveitando o novo dinheiro para sanar pendências e reforçar programas já existentes, incluindo um aporte adicional de R$ 280 milhões para os INCTs que já estão em operação (aprovados em 2014) e R$ 42 milhões em apoio aos programas PPP, Pronem e Pronex, em parceria com as Fundações de Amparo à Pesquisa (FAPs) dos Estados. Outra chamada, lançada nesta semana, vai investir R$ 150 milhões em um novo programa de bolsas para fixação de jovens doutores no Brasil, sendo R$ 100 milhões do FNDCT e R$ 50 milhões das FAPs.
Partilha criticada
Lideranças científicas ligadas à Academia Brasileira de Ciências (ABC) e à Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência (SBPC) reconhecem a importância do aumento de investimentos — que só se tornou possível graças ao esforço da comunidade científica para aprovar a nova lei do FNDCT no Congresso Nacional, contra a vontade do Ministério da Economia e do Palácio do Planalto. (O presidente Jair Bolsonaro chegou a vetar a norma que proibia o contingenciamento do fundo, mas o veto foi posteriormente derrubado no Congresso.) Há muitas críticas, porém, à maneira como os recursos estão sendo divididos.
A primeira partilha contestada é a que dividiu o bolo ao meio na Lei Orçamentária Anual (LOA), com R$ 4,5 bilhões reservados para empréstimos ao setor privado (chamados Recursos Reembolsáveis) e R$ 4,5 bilhões para fomento à ciência em universidades e outras instituições de pesquisa, públicas e privadas (chamados Recursos Não Reembolsáveis). A proposta da comunidade científica era que a divisão fosse de 15% para empréstimos e o restante para fomento, mas o governo insistiu em uma divisão meio a meio, apesar de a demanda por fomento ser muito maior do que por empréstimos. E assim ficou.
O bolo de Recursos Não Reembolsáveis foi dividido em cinco fatias: 26% para Ações Verticais, que financiam pesquisas voltadas para demandas de setores específicos, como energia, agricultura e petróleo; 23% para as Organizações Sociais vinculadas ao MCTI; 22% para Operações Especiais, que são recursos destinados a empresas; 17% para Demais Ações, que é onde se encaixa o CNPq; e 12% para Ações Transversais, que envolvem recursos e demandas de diversos setores.
Destaca-se nessa lista o valor destinado às Organizações Sociais (OSs) do MCTI, que vão receber R$ 1,04 bilhão do FNDCT. Desse total, R$ 640 milhões serão destinados ao pagamento de contratos de gestão — um gasto administrativo que costumava ser coberto pelo orçamento do ministério, não pelo FNDCT. O resto será dividido igualmente em R$ 200 milhões para a implementação do laboratório Sirius e R$ 200 milhões para a construção do Laboratório Nacional de Máxima Contenção Biológica (LNMCB), ambos no Centro Nacional de Pesquisa em Energia e Materiais (CNPEM), em Campinas, que é a maior das seis organizações sociais vinculadas à pasta.
Outra fatia de R$ 1 bilhão foi reservada para equalização de taxas de juros e subvenção econômica para inovação tecnológica em empresas — isso, além dos R$ 4,5 bilhões já reservados integralmente ao setor privado na forma de Recursos Reembolsáveis.
O CNPq, comparativamente, terá R$ 760 milhões para projetos institucionais; e o CT-Infra, principal fonte de recursos para aquisição e manutenção de infraestrutura de pesquisa nas universidades e institutos de pesquisa do País, terá R$ 350 milhões.
“É uma vergonha”, diz a presidente da Academia Brasileira de Ciências (ABC) e professora da Universidade Federal de São Paulo (Unifesp), Helena Nader, que integra o Conselho Diretor do FNDCT e votou contra a aprovação do plano. “O que vai para a ciência, mesmo, é muito pouco.” Segundo ela, não é razoável que meia dúzia de organizações sociais e o setor privado recebam mais investimentos do que todas as universidades públicas do País, que são as responsáveis por produzir a maior parte da ciência nacional e foram relegadas a uma situação de penúria nos últimos anos.
“Vê-se que falta um projeto de Brasil, um projeto de futuro de nação. Administra-se migalhas, reservando uma quantidade enorme de recursos para um setor que sabidamente não precisa nem vai usar esse dinheiro”, diz o professor do Instituto de Física da USP, vice-presidente da SBPC e da Academia de Ciências do Estado de São Paulo (Aciesp), Paulo Artaxo. Os Recursos Reembolsáveis do FNDCT raramente são utilizados, segundo ele, porque as condições de empréstimo são pouco atrativas para a indústria. “O resultado é que acaba sobrando dinheiro, porque o dinheiro é colocado no lugar errado”, diz Artaxo. “A indústria tem acesso a muitas fontes de financiamento, o que não acontece nas universidade e nos institutos de pesquisa, que são quem mais precisa de recursos nesse momento.”
“Não temos muito o que comemorar”, diz o economista Carlos Gadelha, pesquisador da Fiocruz e representante da SBPC no conselho do FNDCT — que também votou contra a aprovação do plano. Assim como Nader, ele contesta os valores destinados ao setor privado e às organizações sociais, em detrimento do CNPq e dos próprios fundos setoriais, que são a “razão de ser” da criação do FNDCT. Do total de R$ 9 bilhões previstos para 2022 (incluindo Reembolsáveis e Não Reembolsáveis), apenas R$ 1,7 bilhão (19%) é destinado a ações dos fundos setoriais (incluindo Ações Verticais e Transversais).
“O ponto central é que o sistema continua em risco e subfinanciado”, avalia Gadelha. “Perde-se a visão sistêmica do papel da ciência, das universidades e das instituições de pesquisa no sistema nacional de inovação. A covid parece não ter deixado lição da importância da ciência e das instituições científicas.”
O impacto do plano vai além de 2022, ressalta Nader. A lista de 126 novas iniciativas aprovadas no PAI (Anexo 1, que aparece na última página do documento) prevê repasses que se estendem, em alguns casos, até 2026. Entre as iniciativas de maior valor destacam-se dois projetos do setor aeroespacial: R$ 220 milhões para o desenvolvimento de um microssatélite de observação da Terra (Projeto Carponis) e R$ 190 milhões para o desenvolvimento de um Veículo Lançador de Nanossatélites (VLN), ambos na forma de subvenção econômica.
“Saldo orçamentário”
Criado em 1969 e reformulado (no seu formato atual) em 1997, o FNDCT é alimentado com recursos de royalties, impostos e outras receitas oriundas de grandes setores da economia, que devem ser reinvestidos em projetos desenvolvimento científico e tecnológico (mais detalhes aqui). O fundo é gerido pela Finep, uma empresa pública vinculada ao MCTI.
Muitos dos números citados acima foram definidos a priori na Lei Orçamentária Anual (LOA), com base em projeto de lei apresentado pelo governo federal e aprovado pelo Congresso no fim de 2021. O que o Conselho Diretor do FNDCT fez agora, em 30 de março, foi detalhar como esses dois bolos de R$ 4,5 bilhões serão partilhados entre as diferentes iniciativas e usuários do sistema nacional de ciência e tecnologia; por exemplo, definindo quais projetos poderão receber recursos dentro de cada linha de fomento, e quanto dinheiro deverá ir para cada um deles.
No caso dos Recursos Não Reembolsáveis, o conselho foi além dos R$ 4,5 bilhões previstos na LOA e aprovou um plano de investimentos de R$ 6 bilhões, incluindo recursos para projetos já em andamento e novas iniciativas.
A diferença de R$ 1,5 bilhão a mais aparece nas planilhas como “saldo orçamentário”, mas não fica claro o que isso significa. A notícia publicada pelo MCTI sobre o tema no dia 30 de março diz que o conselho aprovou um plano de investimentos com um valor superior ao previsto na LOA “na expectativa de que ocorra uma suplementação orçamentária no decorrer do ano”.
O texto do próprio PAI, no entanto, diz algo diferente: “A motivação para uma previsão de demanda superior à disponibilidade decorre da possibilidade de haver alguma frustração na execução de algumas ações de fomento a serem executadas”, diz o documento. “Sendo assim, havendo um plano de investimento aprovado, as possíveis frustrações não trarão impactos significativos na execução orçamentária, haja vista a possibilidade do emprego dos recursos em outras ações aprovadas e que atendam às condições de execução.” Nesse caso, esse saldo de R$ 1,5 bilhão não representaria recursos adicionais, mas uma carteira de projetos “reservas”, pré-aprovados para receberem recursos no lugar de alguns “titulares” que, eventualmente, não estejam aptos a participar do “jogo”.
Fontes próximas à Finep, por sua vez, dizem que a expectativa era de que esse R$ 1,5 bilhão fosse remanejado do bolo de Recursos Reembolsáveis para o de Não Reembolsáveis. Nesse caso, seria necessário que o Ministério da Economia fizesse uma solicitação ao Congresso para alterar a LOA — algo possível de ser feito, mas pouco provável de acontecer, segundo pesquisadores, dada a resistência que o Ministério da Economia sempre demonstrou ao descontingenciamento do FNDCT. Os Recursos Não Reembolsáveis contam para o “teto de gastos” do governo, enquanto que os Reembolsáveis, não. Além disso, o dinheiro para empréstimos que não for utilizado volta para o Tesouro no fim do ano, podendo ser computado como superávit fiscal. Daí a insistência do governo em alocar 50% (o máximo permitido pela nova lei) dos recursos do FNDCT como Reembolsáveis, mesmo sabendo que esses empréstimos dificilmente serão utilizados — seria “uma forma indireta de contingenciamento”, segundo Gadelha.
Algo que fica claro no próprio resumo executivo Plano Anual de Investimentos: a demanda por Recursos Reembolsáveis do FNDCT prevista para este ano é de R$ 2,1 bilhões; menos da metade dos R$ 4,5 bilhões disponíveis.
“A Finep acaba ficando com bilhões não utilizados, que no fim do ano o Ministério da Economia vai lá e passa a régua”, diz o físico Ildeu Moreira, professor da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e ex-presidente da SBPC, que liderou os esforços da entidade pela aprovação da nova lei do FNDCT no Congresso. A verdadeira demanda, segundo ele, é por recursos Não Reembolsáveis, para alimentar laboratórios de pesquisa em universidades e institutos de pesquisa Brasil afora.
Apesar dessa distorção entre fomento e empréstimos — que pesquisadores esperam corrigir no orçamento de 2023 — Moreira acredita que a aprovação da lei foi um “ganho muito significativo” para a ciência brasileira. “Esse respiro que estamos vivendo foi fruto dessa luta”, diz. “Conseguimos inverter a direção da curva, mas a situação ainda é muito difícil. A comunidade científica precisa se manter mobilizada para dar continuidade a isso.”
Perda de autonomia do CNPq
Apesar desse aumento na liberação de recursos do FNDCT, uma preocupação permanece inalterada: a quase extinção do orçamento de fomento do próprio CNPq, que neste ano é de apenas R$ 35 milhões — comparado a R$ 120 milhões em 2017, e valores ainda maiores no passado (corrigidos pela inflação). A consequência disso, segundo especialistas, é a perda de protagonismo e de autonomia da agência, que sempre exerceu um papel de liderança na condução das políticas de ciência e tecnologia no País.
No âmbito do FNDCT as decisões são tomadas pelo colegiado do Conselho Diretor, dentro do qual o CNPq é apenas um entre 12 instituições partícipes. (O Ministério da Economia e a Confederação Nacional da Indústria têm a maior representatividade no conselho, com três cadeiras cada uma. O CNPq tem apenas um voto.) Enquanto que no CNPq, as decisões são tomadas por um Conselho Deliberativo, composto majoritariamente por cientistas e acadêmicos.
Vilela fez uma alusão a isso no seminário de 70 anos da agência. “Há uma tendência, muitas vezes, de que o CNPq seja apenas um operador do sistema nacional de ciência, tecnologia e inovação”, disse o presidente da agência, antes de passar a palavra ao secretário Marcelo Morales, do MCTI — que está liderando um processo de elaboração e implementação desse sistema.
“A gente tem que ter um orçamento próprio, e decidir sobre esse orçamento”, completou Vilela, em entrevista ao Jornal da USP. É essencial, segundo ele, que o CNPq preserve seu protagonismo histórico na elaboração e condução das políticas nacionais de ciência e tecnologia, e que não se limite a “executar o fomento dos outros”.
O bioquímico Hernan Chaimovich, ex-presidente do CNPq (2015-2016) e professor aposentado do Instituto de Química da USP, é taxativo: “O CNPq não tem nenhuma importância mais”, diz. Sem um orçamento próprio de fomento, segundo ele, o papel da agência se resume a pagar bolsas e operacionalizar recursos de outros órgãos. “A importância que o CNPq já teve, como formulador de políticas e programas, desapareceu”, decreta Chaimovich. “Isso só será revertido se o orçamento do CNPq for corrigido.”
O MCTI foi procurado para esclarecer diversos pontos relacionados ao uso de recursos do FNDCT, mas não respondeu até o fechamento dessa reportagem.
*Por Herton Escobar. Rebeca Fonseca/Jornal da USP. Publicado originalmente em 6/5/2022.
